重温：美联邦机构反垄断执法体系

美国系联邦制国家，在联邦和州层面各有反垄断立法及相应的立法机构。联邦机构、州级机构和个人是美反垄断的执法机构。在联邦机构层面上，美司法部反垄断局与联邦贸易委员会依法调查涉及垄断行为，还对达到一定标准的交易进行合并审查。

一、美国联邦反垄断法律及执法机构

（一）相关法律

美国联邦层面的反垄断成文立法主要包括《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》及相应修正案。

《谢尔曼法》是美国于1890年通过的第一部反垄断法，并成为此后美国通过的一系列反垄断法律的基础。1914年5月通过的《克莱顿法》是对《谢尔曼法》的补充。与《谢尔曼法》相比，《克莱顿法》主要起到预防垄断的作用。为弥补《克莱顿法》的不足，美国会又通过了一系列修正案，主要有：1950年的《塞勒——凯弗维尔反兼并法》（Celler-Kefauver Antimerger Act）、1976年的《哈特—斯科特—罗迪诺反托拉斯改进法》（Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvement Act）（它是合并审查的法律依据）和1980年的《反托拉斯程序修订法》（Antitrust Procedural Improvements Act of 1980）。

（二）联邦反垄断执法机构

美联邦两大反垄断执法机构是司法部反垄断局（Department of Justice Antitrust Division，以下简称DOJ）和联邦贸易委员会（Federal Trade Committee,以下简称FTC）。

DOJ主要负责执行《谢尔曼法》和《克莱顿法》,是典型的行政机构。局长由司法部一名助理部长担任，经总统提名并由参议院批准。DOJ具有提出包括刑事诉讼和民事诉讼在内的司法诉讼权力。

FTC主要负责执行《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》，其下设的竞争局（Bureau of Competition）与经济局(Bureau of Economics)等部门可对相关涉嫌违法行为展开调查。FTC属相对独立的联邦执法机构，且具有一定的准司法权，有权在执法过程中做出行政裁决。FTC由5名委员领导，经总统提名并由参议院批准，任期7年并可连任，FTC委员会主席由总统在5人中指定。

两家执法机构间的工作范围既有分工也有重合。DOJ负责执行《谢尔曼法》，FTC负责执行《联邦贸易委员会法》。两家机构都有权执行《克莱顿法》，在企业合并审查的职能上有一定重合。为避免管辖权冲突，减少行政成本和企业负担，两家执法机构曾与1948年达成备忘录，通过事前相互通知获得对方认可的方式来协调案件管辖。实践中，双方根据各自专业化和经验进行分工，FTC负责的领域包括但不限于制药业、石油和天然气行业、计算机硬件和许多零售食品行业；DOJ主要负责的领域包括通信业、电子业、金融业和钢铁业等重点行业。DOJ与FTC的最大区别在于，FTC没有DOJ拥有的启动刑事诉讼程序的权力，其次是FTC还肩负保护消费者权益的责任。

二、联邦机构反垄断执法实践

DOJ与FTC一般会根据被调查案件性质进行非合并案件调查与合并案件审查，其中，DOJ又将非合并案件调查分为民事案件调查和刑事案件调查。不同性质的案件由不同的调查部门进行，调查程序也有所不同。

（一）制定手册，指导与规范调查

联邦机构反垄断在执法过程中，制定与更新了一系列调查指南用于指导与规范调查。这些指南分为两大类，一类是执法机构各自发布的调查手册，主要有：DOJ发布的《反垄断手册》(Antitrust Division Manual,目前已更新至2014年第5版）和FTC发布的《联邦贸易委员会行政人员手册》(FTC Administrative Staff Manuals)。另一类是DOJ与FTC联合发布的指南，主要有：1）2010年8月的《合并调查指南》（Horizontal Merger Guidelines）、2）1996年8月的《经营者集中的反垄断指南》（Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors）、3）2000年4月的《医疗行业反垄断指南》（Statements of Antitrust Enforcement Policy in Health Care）、4）1995年4月《知识产权反垄断指南》（Guidelines for the Licensing of Intellectual Property）、5）1995年4月《国际合作中的反垄断调查指南》（Antitrust Enforcement Guidelines for International Operations）。这些指南虽不具法律约束力，但可作为执法机构分析和处理案件的依据，法院审理案件时有时也加以引用，企业也重视和遵守相关指南的规定，具有较强“软约束力”。此外，先前的案例也可作为执法依据。

（二）非合并案件调查

DOJ在得到案源后，一般先确定案件性质，然后交由相关部门开展具体工作。FTC只负责民事案件的调查。民事案件与刑事案件遵循调查程序不同的调查程序。

1、民事案件调查

（1）DOJ调查。在得到案源后，DOJ会成立由经济学家与律师组成的调查组初步调查案件事实，做出是否继续调查的建报告给有关执行部门主任以及主管的DOJ副局长，决定是否继续调查。这个建议可能是不再继续调查，也可能是继续调查。如果继续调查，DOJ会向当事人签发民事调查令（Civil Injunction Demand，简称CID），要求其提供相关信息、数据与见证人。经过调查后，DOJ可能以不采取措施的方式结案，也可能与当事人达成协议，还可能对当事人提出诉讼。DOJ一般向联邦初级法院提出诉讼。联邦初级法院根据相关民事案件的法律规定再次展开调查并做出裁决。如果当事人不服法院决定，则可根据司法程序，向高一级法院提起上诉。

（2）FTC调查

FTC民事案件调查程序与DOC调查程序基本相同，只是在对当事人提起诉讼时不同。经过调查后，FTC可能以不采取措施的方式结案，也可能与当事人达成协议，还可以根据行政法要求自行做出当事人是否合法的决定。该决定由FTC的行政法官（Administrative Law Judge，简称ALJ）主持调查后提出建议，由FTC委员会的5名委员投票决定当事人行为是否合法。ALJ拥有独立的行政决策权，以行政法（The Administrative Procedure Act,简称APA）为法律依据做出决定。如果5名委员的投票结果为当事人行为不合法，委员会则做出最后决定（Final Order），要求当事人遵守委员会提出的要求。如果被告当事人违反了FTC的要求或者其它规则，FTC则可向联邦法院寻求民事救济或要求法院发布禁令。当事人若对ALJ做出的建议不服，可向FTC提出上诉；如果对FTC决定仍然不服，可向联邦法院提出上诉，在法院受理后进入司法程序的调查。

2、刑事案件调查

DOJ一般对固定价格、串通投票、分割市场和违反合同等“当然违法行为”界定为刑事案件。与民事案件不同的是，DOJ在调查中适用“宽恕(leniency)”程序。涉案企业或个人在该调查开始前或进行中，符合向DOJ举报其合谋者或者其它相关条件，并与DOJ合作，提供与案件相关的数据、信息与证人等情况并协助调查，可免于刑事追诉。

DOJ在完成初步调查后，向联邦初级法院提出起诉，并在获得法院授权后，成立大陪审团（又称“起诉陪审团”）。大陪审团会决定DOJ是否有足够证据可起诉嫌疑犯，可在此过程中签发提供相关文件的传票（Subpoenas Duces Tecum）和签发要求亲自当庭陈述的传票（Subpoenas Ad Testificandum），进入正式调查程序，获取调查所需的文件、信息和证人。大陪审团经调查后向法庭提出是否提出起诉（indictment）的意见，其标准是“合理根据（probable cause）”,这意味着只要大陪审团认为有证据足够显示嫌疑犯犯案的可能性大于50%，DOJ就有权起诉嫌疑犯。大陪审团认同诉讼后，案件则进入司法程序，DOJ充当起诉人，所有调查与取证则由法院的法官决定。《联邦刑事程序法》（the Federal Rules Criminal Procedure）、《联邦证据法》（the Federal Rules of Evidence）和当地法院规则对司法程序进行了规定，包括起诉、传讯、审查与裁定等。DOJ通常会在法官裁定前向嫌疑犯提供辩诉交易的机会。如果嫌疑犯不接受DOJ所提供的辩诉机会，则会继续由法官裁定嫌疑犯是否犯罪。如果嫌疑犯不服法院判决，可以根据美国的司法程序，向高一级法院进行上诉。

（三）合并调查

DOJ和FTC对达到一定标准的合并案件进行审查，并将可能实质性减损竞争的合并交易提起上述。两家执法机构的调查程序基本相同，不同之处在于，FTC可根据调查结果自行做出行政决定，禁止合并交易，与其在非合并案件民事调查中类似。一般来说，合并审查程序主要包括两个阶段：

1、第一阶段审查

如合并交易达到法定申报要求，合并当事方应依法向两家执法机构提供拟议合并交易的相关信息，在缴纳相关费用后，进入为期30天的初始等待期，即第一阶段审查。在此期间，DOJ与FTC将首先按照各自专业领域及经验协商确定由哪家机构对所申报的合并交易进行审查，这个程序也被称为“认可程序”（Clearance Process）。待管辖权商定后，负责审查的执法机构可通过多种渠道获取非公开信息，包括从合并当事方或行业其他参与者处获取材料。

在结束第一阶段审查工作后，DOJ与FTC根据不同情况采取以下措施：一是如果申报方申请提前结束等待期，执法机构依法予以批准的，须在《联邦纪事》上发布相应公告；二是不采取任何行动，至30天等待期结束，这意味着申报方已自动通过合并审查，执法机构可不再做出正式批准的决定；三是在30天等待期内，根据相关信息无法确定合并交易是否会对竞争产生不利影响的，可在该期限届满之前，向合并当事方提出“进一步信息要求”（Second Request），从而启动第二阶段进一步审查程序。

2、第二阶段审查

执法机构可在30天初始等待期届满前，提出“进一步信息要求”，要求合并各方提交更加详尽的补充材料。“进一步信息要求”将延长等待期，延长到合并各方提交了实质上符合要求的补充材料之日后的第30天，以便执法机构确认拟议中的交易是否会违反联邦反垄断法。该审查期限可以通过合并当事方与执法机构之间达成协议来获得进一步延长，以解决仍然存在的问题，直至进一步审查结束。

当第二阶段进一步审查结束时，DOJ和FTC根据不同情况采取以下措施：一是结束调查，且不对合并提出质疑；二是与合并当事方达成和解协议，包括消除反竞争影响的救济措施条款；

三是DOJ向法院起诉，要求禁止合并交易，法院根据民事诉程序进行再次调查。FTC则可根据行政法规定，自行做出禁止合并交易的决定，并向联邦法院申请禁令，禁止合并交易。决策程序与其在非合并民事案件调查中的程序相同，即由FTC委员会投票决定。

事实上，并不是企业合并中的全部交易内容都会对竞争产生不利影响，为保证交易的进行，只需要消除交易所产生的反竞争影响即可，因此，绝大多数的有反竞争影响合并案件都是以签订和解协议的方式结案。

（四）调查透明度

联邦执法机构在调查过程中给予当事人充分表达意见的机会，包括提供书面材料、与各层级官员见面或召开会议，让其充分了解进展情况，预见调查结果。

在DOJ的初步调查阶段，不管是民事还是刑事调查，当事人都有机会向执法机构阐述意见，进行申辩。形式可以是面对面的会议，也可以是当事人提交白皮书（ white paper ）,各方充分表达各自对案件的理解。在民事案件中，DOJ会事先告诉企业其关注的问题并予以解释，详细程度由工作人员自行决定。如果建议继续调查，当事人还有与DOJ各级官员见面的机会，甚至有可能见到DOJ的副局长。DOJ在处理刑事案件时，非常谨慎。涉嫌刑事案件的当事人还可以与主管刑事的副局长当面交换意见。

FTC由其下设的竞争局和经济局具体负责反垄断事宜。在初步调查过程中，与DOJ一样，FTC工作人员与当事人保持密切联系，获取需要的信息、数据和见证人。如果FTC需要强制性地获取信息，必须由FTC委员会批准才行。当调查结束后，BC和BE分别向FTC委员会提交调查报告并分别做出是否要委员会们投票决定继续调查的建议。实践中，两局的意见经常相左。FTC委员们也会收到当事人意见。联邦“阳光法案”（Sunshine Act）禁止当事人在行政事务方面与行政机构进行秘密会议。根据FTC的情况，只要参加会议的委员超过比例，例如有两个或三个委员们在场，就必须公开会议或者分别与每个委员召开会议。实践中，当事人会要求与5个委员分别地召开单独会议，并依据委员的个人偏好而提交不同的内容的白皮书。

（五）案件裁定与结果

根据DOJ和FTC联合发布的报告，2013财年，他们共审查申报合并案件1326起，比2012财年的1429起下降7%多。FTC对23起兼并案件采取措施，其中，16起案件当事人与FTC达成一致意见，2起案件当事人放弃或重组交易，1起FTC向法院提出起诉，4起由FTC发起行政法官调查。DOJ对15起兼并案件提出意见，其中，7起案件向联邦初级法院提起诉讼，1起案件在联邦初级法院起诉成功； 1起案件正在法庭进行，5起案件与当事人和解。 FTC报告显示，2013财年FTC对23起兼并案件采取措施。根据DOJ报告，2013财年DOJ开始的初步调查案件81起，进入初步调查状态的案件100起，悬而未决的37起；签发CIDs令的338起，对10起民事非合并案件进行再调查；对5起民事非合并案件提起民事诉讼；共立案50起刑事案件，其中，13起案件进入大陪审团程序，向联邦法院起诉12起民事案件。

FTC与DOJ在案件的调查与裁定过程中，给予当事人平等与非歧视待遇，不会因为当事人是外国企业而给予特殊待遇。在救济措施上，实施按比例救济的原则，采取的措施以消除不正当竞争为主，当然，FTC有时也会考虑保护消费者利益的问题。